Währungspolitischer Vortrag, Konrad-Adenauer-Stiftung, 10.12.2001
Stabiler Euro als Aufgabe
Anfang 1999 haben elf Länder ihre nationale Souveränität im Währungsbereich aufgegeben und die geldpolitische Kompetenz unwiderruflich auf die supranationale Ebene übertragen. Zugleich haben sie ihre nationalen Währungen in die Gemeinschaftswährung Euro als feste Bestandteile eingebracht.
Wohl gelten die nationalen Währungen noch bis Anfang des nächsten Jahres als gesetzliches Zahlungsmittel weiter. Dann aber werden sie endgültig auch durch die neuen Euronoten und münzen abgelöst. Der Umtausch der DMNoten und Münzen bleibt allerdings durch die Deutsche Bundesbank ohne jede Zeitbegrenzung garantiert – darauf habe ich persönlich immer großen Wert gelegt.
Die Entscheidung für den Vertrag von Maastricht im Jahre 1992 und die Entscheidung von 1998 für den Beginn der Währungsunion mit elf Ländern gehören nach meinem Urteil zu den wichtigsten und weitreichendsten Schritten auf dem Weg der europäischen Integration.
Die inzwischen zwölf Euroländer haben einen traditionellen Kernbereich nationaler Souveränität zu Gunsten der Integration Europas und damit der gemeinsamen wirtschaftlichen und politischen Zukunft aufgegeben. Zugleich haben sie damit ein großes Potential für das künftige Miteinander in Europa geschaffen – ökonomisch und politisch.
II.
Mit der Währungsunion und dem Euro ist hoffentlich auch eine lange Zeit vielfältiger Spannungen und Konflikte im Währungsbereich zu Ende gegangen, die den europäischen Alltag Jahrzehnte hindurch beherrscht haben. Ich selbst war mehr als drei Jahrzehnte hindurch in diesen oft schwierigen Prozess einbezogen.
Schon bald nach der stufenweisen Realisierung der Zollunion und dem Aufbau der gemeinsamen Agrarpolitik in den 60er Jahren begannen die währungspolitischen Auseinandersetzungen zwischen den damals noch sechs Mitgliedstaaten der EWG.
Die damalige Dollar und Pfundschwäche reflektierte sich an den Währungsmärkten in einer zunehmenden Stärke der DM. Die meisten anderen Währungen der EWG Länder konnten dieser zunehmenden inneren und äußeren Stärke der DM damals nicht folgen.
So kam es zu Spannungen, die 1969 auf dem Gipfel in Den Haag zur Einsetzung der so genannten Werner-Gruppe führten mit dem Auftrag, die konkreten Möglichkeiten für den Übergang in eine Währungsunion innerhalb von zehn Jahren zu prüfen.
Der von dieser Gruppe (in der ich intensiv mitgearbeitet habe) vorgelegte Plan scheiterte jedoch 1971 am Veto Frankreichs. Unter dem Einfluss des noch vorherrschenden gaullistischen Gedankenguts war Frankreich damals nicht bereit, nationale geld- und wirtschaftpolitischen Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene zu übertragen und den Franc als nationale Währung aufzugeben.
So kam es damals – im Kontext mit dem Zusammenbruch des weltweiten Fixkurs-Systems von Bretton Woods – in der EWG nur zu einer Wechselkurskooperation der Zentralbanken (so genannte Währungsschlange).
Diese Kooperation erwies sich jedoch als sehr fragil, insbesondere als in der ersten Erdölkrise die einzelnen Mitgliedsländer sehr unterschiedliche nationale Politiken verfolgten und nur die DM ihre interne Stabilität weitgehend wahren konnte.
Der von Giscard d'Estaing und Helmut Schmidt 1978/79 initiierte Neuanfang mit dem Europäischen Währungssystem blieb in den Anfangsjahren allerdings ebenso weitgehend erfolglos. Wegen der unterschiedlichen internen Politiken in den Mitgliedsländern kam es in den ersten Jahren besonders häufig zu Paritätsänderungen, wobei sich die DM immer stärker als Leitwährung durchsetzte. Jedenfalls wurde sie nie ab, sondern nur aufgewertet, auch gegenüber dem ECU (gewogener Durchschnitt).
Zu einer grundlegenden Änderung kam es erst im Jahre 1982/83, als der neue französische Finanzminister Jacques Delors sich – zunächst gegen heftigen internen Widerstand innerhalb der französischen Regierung und auch gegen Präsident Mitterand – mit einer eindeutigen Stabilitätsorientierung der internen Politik in Frankreich durchsetzte.
Diese neue Politik in Frankreich hatte für Europa längerfristig außerordentlich positive Folgen, zumal sie eingebettet wurde in die neue Europapolitik von Präsident Mitterand. Der französische Franc musste später nur noch einmal – im Jahre 1987 – abgewertet werden. Von da an blieb seine Relation zur DM gleich, wenn es auch leider später gelegentlich noch zu vorübergehenden Störungen kam.
Mit diesem neuen Gleichlauf von DM und französischem Franc war für eine weitergehende währungspolitische Gemeinsamkeit in Europa eine entscheidende ökonomische Grundlage gelegt. Und als dann sogar die ersten Signale aus Paris kamen, dass man sich eventuell auch eine Übertragung der Geldpolitik auf die europäische Ebene vorstellen könne, eröffnete sich eine neue Perspektive.
Der Gipfel in Hannover beauftragte 1988 eine neue Expertengruppe, diesmal unter Vorsitz von Kommissionspräsident Delors. Und diese Delors-Gruppe legte 1989 ihren Bericht vor – kurz bevor es in der zweiten Hälfte dieses Jahres zum Fall der Berliner Mauer kam. Der Delors-Bericht übernahm zwar das Grundkonzept des Werner-Berichtes im monetären – vor allem hinsichtlich der Errichtung einer politisch unabhängigen europäischen Zentralbank – , verzichtete aber auf die parallele Einrichtung einer europäischen Wirtschaftsregierung. Er setzte stattdessen auf den Test eines vorherigen stabilitätsorientierten Konvergenzprozesses, ergänzt um eine dauerhafte gemeinschaftliche Überwachung in der Währungsunion selbst. Maßgeblich für diese Weiterentwicklung des Währungsunionskonzeptes waren nicht nur die in vielen EULändern vorherrschende Angst vor einem europäischen Superstaat; mindestens ebenso wichtig war die zwischenzeitlich veränderte Einschätzung der Rolle des Staates in der Wirtschaft.
Nicht mehr staatliche Globalsteuerung, sondern die dauerhafte Funktionsfähigkeit der Marktwirtschaft standen jetzt im Vordergrund der Wirtschafts und Finanzpolitik. Der Vertrag von Maastricht (1991/92) hat dieses Grundkonzept des DelorsBerichtes weitgehend übernommen.
Die Geldpolitik in der Währungsunion sollte der nach deutschem Muster mit weitgehender politischer Unabhängigkeit ausgestatteten europäischen Zentralbank übertragen werden. Für die Auswahl der Teilnehmerländer wurde ein mehrjähriger Stabilitätstest mit vertraglich festgelegten Konvergenzkriterien festgelegt. Und – insbesondere auf Initiative von Minister Waigel – kam später noch zusätzlich der Stabilitäts- und Wachstumspakt zustande mit dem Ziel, auch nach Eintritt in die Währungsunion eine dauerhaft wirksame Stabilitätsorientierung der nationale Finanzpolitiken und eine gemeinsame Überwachung sicher zu stellen.
Die schon bald nach Maastricht und dem negativen Ausgang des Referendums in Dänemark im Herbst 1992 und Sommer 1993 deutlich gewordenen neuen Währungskrisen sowie insbesondere die damals gefundene Lösung der Bandbreitenerweiterung im EWS wurden zwar von vielen Kritikern des MaastrichtVertrages als "vorzeitiges Ende" des Gesamtprojektes bewertet. Diese Kritiker lagen jedoch falsch. Sie hatten den Sinn der damals von deutscher Seite vorgeschlagenen Lösung der größeren Bandbreiten und die damit verbundene Rückverlagerung der Verantwortung für die stabilitätspolitische Konvergenz in den Testjahren auf die Ebene der einzelnen Bewerberstaaten völlig verkannt.
Und genau dieses damals nach sehr schwierigen Verhandlungen zu Stande gekommene Konzept hat funktioniert. Die meisten EULänder haben in den Jahren 1993 bis 1998 eigene Konvergenzanstrengungen unternommen, wie sie zuvor nicht für möglich gehalten wurden.
Entgegen vielen Erwartungen konnten die Staats und Regierungschefs so Anfang Mai 1998 – für viele überraschend – elf Mitgliedstaaten die Qualifikation für die Teilnahme an der 1999 beginnenden Währungsunion und dem Eintritt in die Gemeinschaftswährung attestieren.
III.
Dieser kurze Rückblick zeigt, wie intensiv und schwierig zugleich die Bemühungen um eine solide Fundierung und dauerhafte Stabilitätsorientierung der angestrebten gemeinsamen Währung waren.
Die deutsche Seite hat schon früh ihre Bereitschaft zur Währungsunion in Europa erklärt. Sie wollte und musste jedoch zunächst darauf dringen, dass eine dauerhafte Stabilitätsorientierung als gemeinsames Ziel festgelegt, die ökonomische Grundlage dafür geschaffen und eine Konstruktion gefunden wurde, die auch dauerhaft in diesem Sinne tragfähig sein kann.
Das Bemühen um dauerhafte Stabilitätsorientierung lag nicht nur im Interesse der durch die DM besonders stabilitätsgewöhnten deutschen Bevölkerung. Das lag von Anfang an auch im recht verstanden Interesse der europäischen Integration selbst. Denn nur auf einer solchen Grundlage kann sich die europäische Integration auch weiterhin weitgehend konfliktfrei und dauerhaft wohlstandssteigernd entfalten.
Diesen Stabilitätsanforderungen ist im Maastricht-Vertrag, im Stabilitäts- und Wachstumspakt und insbesondere auch in der institutionellen Ausgestaltung des europäischen Zentralbanksystems weitgehend Rechnung getragen worden. Das haben auch die ersten Jahre mit dem Euro bereits gezeigt.
Der Euro, in dem die nationalen Währungen seit Anfang 1999 nur noch feste Bestandteile sind, hat auch in einem schwierigen Umfeld seine innere Stabilität weitgehend erhalten können.
Wohl ist die Inflationsrate – insbesondere in Folge der Energie und Agrarpreisentwicklung, aber auch wegen der zyklischen Divergenzen in einigen Euroländern – zeitweise deutlich über die von der EZB genannte Obergrenze von zwei Prozent
hinausgegangen. Mit dem Abklingen dieser Sondereinflüsse ist die Inflationsrate jedoch inzwischen wieder deutlich rückläufig.
Zwar gilt es jetzt bei der bevorstehenden Umstellung aller Preise auf den Euro darauf zu achten, dass es nicht zu missbräuchlichen Preiserhöhungen bei der Umstellung kommt. Ein etwaiger Anstieg der Inflationsrate dürfte jedoch nach meiner Einschätzung in relativ engen Grenzen bleiben.
Bisher jedenfalls kann der Euro dem Stabilitätsvergleich auch mit der früher selbstständigen DM durchaus aufnehmen. Das ist vor allem die Konsequenz der insgesamt eindeutig stabilitätsorientierten Geldpolitik der EZB in Frankfurt. Die vor allem in der angelsächsischen Presse oft zu lesende Kritik halte ich – jedenfalls was die Substanz der EZBPolitik angeht – für nicht berechtigt.
Die derzeitige Wachstumsschwäche und Arbeitslosigkeit – vor allem in Deutschland – hat ihre Ursachen gewiss nicht in mangelnder Liquidität oder auch einem zu hohen Zinsniveau. Die Ursachen hierfür sind allerdings auch nicht allein in der aktuellen Schwäche der Weltwirtschaft zu suchen.
Hier müssen sich die politischen Instanzen in unserem Lande schon selbst an die Brust klopfen und die fehlende eigene Reformbereitschaft in vielen Bereichen als hauptsächlich verantwortlich für die fehlende Eigendynamik der deutschen Volkswirtschaft anerkennen.
Auch in einigen anderen Euroländern gibt es noch eine Reihe von Strukturdefiziten, deren Überwindung keinen Aufschub mehr verträgt. Insbesondere die großen Länder auf dem europäischen Kontinent müssen mehr Reformbereitschaft beweisen.
So positiv die bisherigen Fortschritte bei der Budgetkonsolidierung in einer Reihe von Ländern auch sind und so dringlich ihre Fortsetzung für die Glaubwürdigkeit des Euro in der Welt auch ist, die Euroländer müssen ihre eigenen strukturellen Defizite, insbesondere im Bereich des Arbeitsmarktes, der Sozialsysteme und des Bildungswesens verstärkt angehen. Das gilt gerade auch für unser Land.
Der Euro selbst kann und wird hierfür keine Lösung bieten. Im Gegenteil: Er wird insbesondere im Binnenwettbewerb etwaige Versäumnisse in nächster Zeit noch stärker offen legen.
Das gilt insbesondere, wenn der Euro jetzt nach der Jahreswende auch die Funktion als alleiniges Zahlungsmittel und alleiniger Maßstab für die Preisauszeichnung übernimmt. Dann werden alle Kosten und Preise in vollem Umfange für Jedermann transparent und ohne komplizierte Umrechnung vergleichbar.
So vorteilhaft das für die Konsumenten und Reisenden in Europa ist, damit werden auch manche bisherige Defacto-Privilegien entfallen. Jedenfalls wird der Wettbewerb durch die verstärkte Transparenz härter – nicht nur der Angebots und Nachfragewettbewerb, sondern auch der Standortwettbewerb innerhalb des Eurogebietes insgesamt.
Diese neue Dimension des Wettbewerbs ist zweifellos ein Vorteil für die Gesamtheit, für die gesamte Wirtschaft in Europa und auch für die Politik. Aber es müssen die damit verbundenen Herausforderungen angenommen und entsprechende Innovationen in Gang gesetzt werden. Wer hier zu lange zögert, den "bestraft das Leben".
IV.
Der Euro muss aber nicht nur eine nach innen stabile Währung in Europa werden. Aufgrund seines großen politischen und ökonomischen Potenzials hat er auch die Chance, im Laufe der nächsten Jahre zu einer internationalen Währung zu werden, die den Vergleich mit dem Dollar auf Dauer nicht zu scheuen braucht.
Wohl liegt der Anteil der USA am Weltsozialprodukt mit derzeit 21,9 Prozent noch deutlich über dem des Eurogebietes mit 16,2 Prozent. Gemessen an der Bevölkerung und – ökonomisch wichtig – vor allem beim Anteil am Welthandel liegt das Eurogebiet mit rund 19 Prozent bereits deutlich vor den USA mit rund 15 Prozent.
Der ökonomische Vorteil einer Weltwährung besteht insbesondere darin, dass sie auch außerhalb des eigenen Währungsgebietes als Reserve, als Investitions und vor allem als Transaktions- und Fakturierungswährung akzeptiert wird und damit zugleich mehr Sicherheit und Akzeptanz verschafft.
Gewiss, der Euro kann kurzfristig an den internationalen Märkten nicht gleich ziehen mit der Rolle des Dollars. Dafür ist er zu jung und dafür hat er noch nicht genügend eigene Reputation aufbauen können. Dazu braucht es vor allem auch Zeit.
Dennoch: Der Euro kann auf dem internationalen Erbe von zwei seiner Vorgängerwährungen aufbauen, auf der internationalen Rolle der DM und der Rolle des französischen Franc in der Franc-Zone.
Die Weiterentwicklung dieses internationalen Erbes setzt aber voraus, dass der Euro nicht nur nach innen stabil, sondern auf Dauer nach außen stark sein wird.
Gewiss, die äußere Stärke einer Währung hängt immer auch von ihrer internen Stabilität ab. Ohne interne Stabilität kann eine Währung auf Dauer auch nicht nach außen stark sein.
Angesichts der großen Bedeutung von Erwartungen an den internationalen Märkten reicht die aktuelle interne Stabilität allein jedoch für die Bewertung einer Währung an den internationalen Märkten nicht aus. Mindestens ebenso wichtig ist die Einschätzung der hinter der Währung stehenden ökonomischen und politischen Leistungs- und Entscheidungsfähigkeit.
So erfreulich es ist, dass die weltweiten Währungsspannungen der letzten Jahre im EuroGebiet nicht mehr – wie früher – zu internen Spannungen geführt haben. Die zeitweilige und leider noch immer nicht voll überwundene Wechselkursschwäche des Euro sollte aber nicht vernachlässigt werden. So sehr sie den europäischen Exporteuren willkommen war, auf die Dauer hilft sie nicht, wie wir inzwischen ja auch sehen können. Denn eine Wechselkursschwäche erodiert über die Zeit auch die interne Nachfrage.
Die USA haben jedenfalls in den letzten zwei Jahrzehnten deutlich gelernt, dass ein „benign neglect“ gegenüber dem Außenkurs nicht ohne Probleme ist. Nicht ohne Grund postuliert die amerikanische Politik ja seither auch nicht mehr nur einen stabilen, sondern auch einen starken Dollar. Wir in Europa müssen uns deswegen sehr wohl fragen, warum der Euro bisher an den internationalen Märkten immer noch mit einer gewissen Vorsicht behandelt wird.
Meines Erachtens hat diese Zurückhaltung vor allem drei Ursachen:
• die noch immer bestehenden ökonomischen Reformdefizite vor allem in den großen Euroländern,
• die Unklarheiten über die weitere politische Integration und die institutionelle Struktur in Europa und
• die Sorge vor einer voreiligen Einbeziehung der neuen EUMitglieder in die Währungsunion.
Zu allen drei Punkten möchte ich kurze Anmerkungen machen.
V.
Vorrangig ist zweifellos die Überwindung der ökonomischen Reformdefizite. Die politischen Instanzen, insbesondere in den großen Euroländern, müssen sich bewusst werden, dass sie nicht mehr nur nationale Verantwortung, sondern auch große Teilverantwortung für die gemeinsame Währung tragen.
Eine Währungsunion ist mehr als nur ein währungstechnischer Verbund. Sie ist immer auch eine währungspolitische Solidargemeinschaft, in der die nationale Wettbewerbs und Leistungsfähigkeit jedes einzelnen Landes die künftige Entwicklung des gesamten Gebietes mitbestimmt.
Die nach dem Maastrichter Vertrag vorgenommene Teilung der Kompetenzen auf zwei verschiedene Ebenen (Geldpolitik supranational, Wirtschafts und Finanzpolitik aber weitgehend national) darf nicht missverstanden werden.
So wichtig die gemeinsame Überwachung der Fiskaldefizite und Verschuldungsgrenzen ist, auch die Struktur und Sozialpolitik trägt große Mitverantwortung im gemeinsamen Währungsgebiet. Ich habe den Eindruck, dass diese Mitverantwortung noch nicht überall hinreichend gesehen wird.
Die Klärung der weiteren politischen Integration ist zwar in Maastricht selbst weitgehend vertagt worden. Über die Gipfel von Amsterdam und Nizza hat sie zwar inzwischen einige kleine Fortschritte gemacht. Für die Bewertung des Euro ist eine weitergehende Klärung jedoch von großer Bedeutung.
Der Euro braucht eine klarere politische Identität. Dazu ist einerseits eine eindeutige Abgrenzung der Kompetenzen zwischen der EU-Ebene und der nationalen Ebene notwendig. Das im Laufe der Jahrzehnte entstandene Gewirr an Mischkompetenzen belastet nicht nur die Menschen in Europa, es verwischt auch zunehmend die Verantwortung in den Augen der Außenwelt. Andererseits gibt es gerade auch außerhalb Europas zunehmende Zweifel hinsichtlich der angemessenen Handlungsfähigkeit der derzeitigen politisch-institutionellen Strukturen der Europäischen Union.
Nicht nur für viele EUBürger, sondern auch außerhalb Europas ist das, was an politischer Kraft und Handlungsfähigkeit hinter dem Euro steht, oft nur schwer erkennbar. Aus vielen Gesprächen mit Marktteilnehmern weiß ich, welche Belastung diese Unklarheit auch für die Bewertung des Euros darstellt. Deshalb hoffe und wünsche ich – nicht nur, aber auch des Euros –, dass der im nächsten Jahr beginnende Konvent tatsächlich überzeugende Fortschritte einleitet. Die CDU und die CSU haben mit ihrem jüngsten Papier zweifellos einen wichtigen Beitrag geleistet.
Die lange Zeit hindurch bestehenden Unklarheiten hinsichtlich der EU-Erweiterung und der Bedeutung für die Währungsunion sind inzwischen – zumindest auf Seiten der Europäischen Union – weitgehend geklärt. Die Vertreter der Europäischen Union haben zu Recht klar gestellt, dass die Mitgliedschaft in der EU nicht gleichbedeutend ist mit der Mitgliedschaft in der Währungsunion und der Integration der bisherigen nationalen Währungen der Beitrittsländer in den Euro.
Die neuen EULänder müssen sich nach ihrem Beitritt zunächst in einen mindestens zwei Jahre dauernden Konvergenztest voll qualifizieren, bevor sie auch in die Währungsunion aufgenommen werden können. Das erfordert nicht nur das Gebot der Gleichbehandlung, das ist auch eine Konsequenz der Tatsache, dass diese Länder den vollen Test der Märkte bisher deutlich kürzer ausgesetzt waren als die bisherigen EU-Länder.
Was im Übrigen die bisher noch nicht an der Währungsunion teilnehmenden EULänder Großbritannien, Dänemark und Schweden angeht, so müssen sie sich zunächst einmal selbst entscheiden. Ob die von Tony Blair angedeutete Entscheidung in Großbritannien im nächsten Jahr tatsächlich zustande kommt, bleibt noch abzuwarten.
Wie auch immer: Nach dem Vertrag gilt auch für Großbritannien dann das Erfordernis einer vorherigen zweijährigen Teilnahme am EWS. Ich bin gespannt, wie die Staats und Regierungschefs hier entscheiden.
VI.
Wie die Entscheidungen über die Erweiterung der Mitgliedschaft in der Währungsunion auch ausfallen, eines ist bereits heute sicher: Die Entscheidung für und der Eintritt in den Euro war für Europa und auch für Deutschland eine große und historische Entscheidung. Und ob Großbritannien und die beiden skandinavischen Länder sich dieser Entwicklung anschließen oder nicht: "Die Karawane zieht weiter".
Der Euro bringt zweifellos viele neue Chancen sowohl für die wirtschaftliche als auch für die politische Zukunft Europas. Ich bin sicher: Das werden auch die Menschen in unserem Lande zunehmend spüren, wenn sie in wenigen Wochen den Euro als Banknote und Münze in der Hand haben.
Dass die Menschen in Deutschland auch emotional an der DM hängen, sollte man ihnen nicht verdenken. Die DM war und ist für sie ein Symbol des Wiederaufstiegs, des Wohlstands und der Freiheit.
Die Einführung des Euro ist jedoch keine Währungsreform. Im Gegenteil: Die DM geht jetzt endgültig auch in etwas größeres, das auch größere Chancen für die Zukunft bietet.
Diese Chancen gilt es mutig zu nutzen: ökonomisch wie politisch. Die Stabilität des Euro ist dabei eine bleibende Aufgabe. Denn nur ein nachhaltig stabiler Euro verhindert Konflikte und schafft dauerhaftes Vertrauen: bei den Menschen und an den Märkten.
Mein Wunsch ist: Mögen die Menschen in ganz Europa den Euro in Zukunft genauso schätzen lernen, wie die Menschen in unserem Lande die DM schätzen gelernt haben.
braucht tief greifende, marktwirtschaftliche Reformen. Diese müssen – wenn erforderlich – auch im Dissens mit einflussreichen Interessengruppen und Teilen der eigenen Fraktion durchgesetzt werden.
Es kommt jetzt vor allem darauf an, keine Zeit mehr zu verlieren. Weitere Debatten und Kommissionen entbinden die Politik nicht von der Verantwortung, Entscheidungen zu treffen. Die notwendigen Veränderungen müssen beschlossen werden. Jetzt ist Leadership gefragt!
Der frühere Bundesbankpräsident Professor Dr. Hans Tietmeyer engagiert sich heute als Kuratoriumsvorsitzender der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) für marktwirtschaftliche Erneuerung in Deutschland.